미국 행정학의 발달단계와 재무행정,재정정책의 이해

행정학은 정부 활동을 보다 효율적이고 합리적으로 수행하기 위한 학문으로, 그 이론적 토대는 19세기 말 미국에서 본격적으로 형성되었다. 미국 행정학은 시대마다 정치와 행정의 관계를 어떻게 규정할 것인가를 중심축으로 삼아 발전해 왔으며, 그 흐름을 이해하는 것은 오늘날 행정 현상을 해석하는 출발점이 된다. 또한 행정이 실제로 작동하기 위해서는 재원의 조달과 배분이 전제되어야 하므로, 재무행정과 재정정책의 개념을 함께 이해하는 일은 행정의 실질적 운영을 파악하는 데 필수적이다. 아래에서는 먼저 미국 행정학의 발달단계와 단계별 특징을 정리하고, 이어서 재무행정과 재정정책 각각의 개념과 의의를 설명한다.

1. 행정학의 발달단계와 특징(미국 행정학을 중심으로)

미국 행정학의 발달은 정치와 행정의 관계 설정을 기준으로 크게 정치·행정 이원론, 정치·행정 일원론, 행태론적 접근, 그리고 1960년대 이후의 다양한 분화 단계로 나누어 살펴볼 수 있다. 각 단계는 단순히 시간 순서대로 교체된 것이 아니라, 당대의 사회·경제적 문제와 정부에 대한 기대 수준의 변화에 대응하면서 이전 단계의 한계를 보완하거나 그에 반발하는 형태로 전개되었다. 따라서 발달단계를 이해할 때에는 각 이론이 어떤 시대적 배경에서 어떤 문제의식을 가지고 등장하였는가, 그리고 행정의 가치로 무엇을 우선시하였는가를 함께 살펴보는 것이 중요하다.

1.1 태동기와 정치·행정 이원론(1880년대~1930년대)

미국 행정학의 출발점은 흔히 윌슨(Woodrow Wilson)이 1887년에 발표한 논문 「행정의 연구(The Study of Administration)」로 본다. 윌슨은 당시 미국 정부가 정실주의(엽관제, spoils system)로 인해 부패와 비능률에 시달리던 현실을 비판하면서, 행정을 정치의 영역에서 분리하여 독자적인 학문이자 경영의 영역으로 다루어야 한다고 주장하였다. 그는 "행정의 영역은 경영의 영역이며, 정치의 소란과 투쟁에서 벗어나 있다"고 보아, 정책을 결정하는 정치와 그것을 집행하는 행정을 기능적으로 구분하였다. 이러한 정치·행정 이원론은 행정의 정치적 중립성과 전문성, 능률성을 강조한 것으로, 이후 행정학의 학문적 정체성을 확립하는 데 결정적 역할을 하였다.

이원론은 1900년대 초반의 과학적 관리론과 결합하면서 더욱 강화되었다. 테일러(Taylor)가 제시한 과학적 관리론은 작업 과정을 표준화하고 능률을 극대화하려는 시도로, 행정에도 합리적·기술적 관리 기법을 적용할 수 있다는 믿음을 확산시켰다. 윌로비, 화이트, 귤릭과 어윅 등은 행정 원리를 정립하고자 하였으며, 특히 귤릭은 최고관리자의 기능을 기획·조직·인사·지휘·조정·보고·예산의 일곱 가지로 요약한 'POSDCORB'를 제시하였다. 이 시기의 행정학은 관리와 능률을 핵심 가치로 삼아 정책의 집행을 효율적으로 수행하는 기술을 중시하였기 때문에 기술적 행정학 또는 행정관리론이라 불린다. 또한 행정과 경영의 본질적 차이를 크게 두지 않는 공·사행정 일원론의 성격을 띠었다.

1.2 정치·행정 일원론과 통치기능설(1930년대~1940년대)

1929년 대공황과 뒤이은 뉴딜(New Deal) 정책은 행정의 역할에 근본적인 변화를 가져왔다. 시장의 실패를 정부가 적극적으로 보완해야 한다는 인식이 확산되면서, 행정은 단순히 결정된 정책을 집행하는 데 그치지 않고 정책 형성에도 깊이 관여하게 되었다. 이러한 현실을 반영하여 정치와 행정을 분리할 수 없다고 보는 정치·행정 일원론, 즉 통치기능설이 등장하였다. 디목, 애플비 등은 행정이 가치판단과 정책결정의 기능을 수행한다는 점을 강조하였으며, 행정의 적극적 역할과 사회적 책임을 부각시켰다. 애플비는 정책과 행정이 단계적으로 분리되는 것이 아니라 연속적이고 순환적인 과정으로 얽혀 있다고 보아, 이원론의 전제 자체를 비판하였다. 이 시기 행정에 부여된 광범위한 재량과 정책결정 권한은 동시에 행정에 대한 민주적 통제와 책임성의 문제를 제기하였고, 이는 이후 행정학의 지속적인 과제로 남게 되었다. 한편 같은 시기에 인간관계론이 발전하여, 조직 내 인간의 사회적·심리적 요인이 능률에 미치는 영향이 주목받기 시작하였다. 메이요 등이 주도한 호손 실험은 작업 환경의 물리적 조건보다 구성원의 사기와 인간적 대우, 비공식 집단의 규범이 생산성에 더 큰 영향을 준다는 점을 밝혀냈다. 이로써 인간관계론은 과학적 관리론의 기계적 능률관을 비판하고 동기부여와 인간 중심 관리의 중요성을 일깨워, 이후 조직 행태 연구의 토대를 마련하였다.

1.3 행태론적 접근과 새이원론(1940년대~1950년대)

1940년대 후반 사이먼(Herbert A. Simon)은 「행정행태론(Administrative Behavior)」을 통해 기존 행정 원리들이 과학적 검증을 거치지 않은 격언에 불과하다고 비판하였다. 그는 논리실증주의에 입각하여 관찰과 검증이 가능한 사실(fact)만을 연구 대상으로 삼아야 한다고 보고, 가치와 사실을 구분하는 행태론적 접근을 제시하였다. 사이먼은 인간의 인지 능력에 한계가 있으므로 완전한 합리성이 아니라 제한된 합리성에 따라 만족할 만한 대안을 선택한다고 설명하였다. 행태론은 행정을 의사결정 과정으로 파악하고 과학성을 추구하였으나, 가치판단을 연구에서 배제함으로써 사회 문제 해결에 소극적이라는 한계를 드러냈다. 가치를 다루는 정책결정과 사실을 다루는 행정을 구분하였다는 점에서 이를 새이원론이라고도 부른다.

1.4 비교행정론·발전행정론(1950년대~1960년대)

제2차 세계대전 이후 미국이 신생 독립국에 대한 원조를 확대하면서, 서로 다른 국가의 행정 현상을 비교 연구하는 비교행정론이 활발해졌다. 리그스(Riggs)는 선진국과 개발도상국의 행정을 환경과의 관계 속에서 설명하는 생태론적·체제론적 접근을 제시하였다. 그러나 비교행정론은 현상을 설명하는 데 치중하여 변화를 이끄는 처방에는 약했다는 평가를 받는다. 이에 1960년대에는 정부가 주도하여 국가 발전을 이끌어야 한다는 발전행정론이 대두하였다. 발전행정론은 행정의 주도적 역할과 변동 대응 능력을 강조하여 개발도상국의 근대화 전략과 결합하였으며, 우리나라의 경제개발 과정에서도 큰 영향을 미쳤다.

1.5 신행정학과 그 이후의 분화(1960년대 말~현재)

1960년대 말 미국 사회는 인종 갈등, 빈곤, 도시 문제 등 심각한 사회적 위기를 겪었고, 기존 행정학이 능률만을 추구하여 이러한 문제에 무력하다는 비판이 제기되었다. 이를 배경으로 왈도(Waldo)가 주도한 1968년 미노브룩(Minnowbrook) 회의를 계기로 신행정학이 태동하였다. 신행정학은 능률 지상주의를 벗어나 사회적 형평성, 민주적 가치, 시민 참여, 고객 중심 행정을 강조하였으며, 행정가의 적극적이고 능동적인 역할과 가치 지향성을 중시하였다.

1970년대 이후 행정학은 더욱 다양하게 분화하였다. 정책의 형성과 집행, 평가를 체계적으로 연구하는 정책학이 발전하였고, 시장 원리와 합리적 선택 이론을 행정에 적용하는 공공선택론이 등장하였다. 1980년대 이후에는 정부의 비대화와 비효율에 대한 비판을 배경으로, 작은 정부와 시장 기제 도입을 강조하는 신공공관리론이 큰 흐름을 형성하였다. 신공공관리론은 민간 기업의 경영 기법을 행정에 적용하여 성과 관리, 고객 지향, 경쟁과 민영화, 규제 완화 등을 추진하였으며, 투입보다 결과를 중시하는 성과 중심의 행정을 지향하였다. 나아가 정부와 시민사회, 시장이 협력하여 공공 문제를 해결한다는 거버넌스(governance) 이론, 그리고 공공성과 시민권을 다시 강조하는 신공공서비스론으로 논의가 확장되어 왔다. 이처럼 미국 행정학은 시대적 요구에 따라 정치와 행정, 능률과 형평, 정부와 시장의 관계를 끊임없이 재정립하며 발전해 온 것이다.

2. 재무행정과 재정정책 각각의 개념 및 의의

행정이 추구하는 목표를 실제로 달성하기 위해서는 재원이 뒷받침되어야 한다. 재무행정과 재정정책은 모두 정부의 재정 활동과 관련되지만, 그 초점과 목적에서 분명한 차이가 있다.

2.1 재무행정의 개념과 의의

재무행정이란 정부가 공공의 목적을 달성하기 위하여 필요한 재원을 조달하고, 이를 배분·집행하며, 그 결과를 관리·통제하는 일련의 활동과 그 관리 작용을 말한다. 구체적으로는 예산의 편성과 심의, 집행, 그리고 결산과 회계검사에 이르는 예산 과정을 중심으로 이루어진다. 정부는 조세 등을 통해 수입을 확보하고, 이를 국방·교육·복지 등 다양한 분야에 배분하여 정책을 실현한다. 따라서 재무행정의 핵심 수단은 예산이며, 예산은 한 회계연도 동안의 세입과 세출에 관한 계획을 의미한다.

예산 과정은 일반적으로 행정부가 사업 계획에 따라 예산안을 마련하는 편성 단계, 의회가 이를 검토하고 의결하는 심의 단계, 확정된 예산에 따라 사업을 집행하는 집행 단계, 그리고 집행 결과를 확정하고 검사하는 결산 및 회계검사 단계로 이어진다. 이 네 단계가 한 회계연도를 주기로 순환하면서 정부의 재정 활동이 체계적으로 관리된다.

재무행정의 의의는 여러 측면에서 찾을 수 있다. 첫째, 재무행정은 정부가 어떤 정책에 얼마만큼의 자원을 투입할 것인가를 결정하는 과정이므로, 예산은 정책의 우선순위를 화폐 단위로 표현한 결과라 할 수 있다. 다시 말해 예산서를 보면 그 정부가 무엇을 중요하게 여기는지를 읽어 낼 수 있다. 둘째, 예산 과정은 국민의 대표 기관인 의회가 행정부의 재정 활동을 심의하고 통제하는 절차를 포함하므로, 재정민주주의를 실현하고 행정에 대한 책임성과 투명성을 확보하는 수단이 된다. 조세를 부담하는 국민이 그 사용처를 대표 기관을 통해 통제한다는 점에서 재무행정은 민주주의의 원리와 직결된다. 셋째, 한정된 재원을 합리적으로 배분함으로써 정부 활동의 능률성과 효과성을 높이는 데 기여한다. 이를 위해 품목별 예산, 성과주의 예산, 계획예산, 영기준 예산 등 다양한 예산제도가 발전해 왔으며, 이는 통제·관리·계획이라는 예산의 기능을 어떻게 조화시킬 것인가에 대한 고민의 산물이다. 이러한 까닭에 재무행정은 행정의 실질적 토대를 이루며, 어떤 정책도 재원의 확보와 배분 없이는 실현될 수 없다는 점에서 행정 전반을 떠받치는 기능을 수행한다.

2.2 재정정책의 개념과 의의

재정정책이란 정부가 세입과 세출의 규모와 구성을 조정함으로써 국민경제의 안정과 성장을 도모하는 경제정책을 말한다. 즉 정부지출을 늘리거나 줄이고 조세를 인하하거나 인상하는 방식으로 총수요에 영향을 주어 경기를 조절하는 것이 재정정책의 핵심이다. 경기가 침체되어 있을 때에는 정부지출을 확대하거나 세금을 감면하는 확장적 재정정책으로 수요를 진작시키고, 경기가 과열되었을 때에는 지출을 줄이거나 세금을 늘리는 긴축적 재정정책으로 과열을 억제한다. 이러한 사고는 정부의 적극적 개입을 강조한 케인스 경제학에 이론적 기반을 두고 있으며, 앞서 살펴본 대공황 이후 정부 역할의 확대와도 맥을 같이한다.

재정정책의 의의는 크게 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 경기 안정화 기능이다. 재정정책은 경기 변동의 진폭을 완화하여 물가와 고용을 안정시키는 거시경제적 조절 수단으로 활용된다. 둘째, 소득 재분배 기능이다. 누진적 조세와 사회보장 지출을 통해 계층 간 소득 격차를 완화하고 사회적 형평을 도모한다. 셋째, 자원 배분 기능이다. 시장이 충분히 공급하지 못하는 공공재와 사회간접자본을 정부가 공급함으로써 자원의 효율적 배분을 보완한다. 다만 재정정책은 의회의 심의와 입법 절차를 거쳐야 하므로 정책의 결정과 집행에 시차가 발생하며, 정부 부채의 증가나 민간 투자의 위축과 같은 부작용을 낳을 수 있다는 한계도 지닌다. 또한 한번 늘어난 지출은 줄이기 어렵다는 재정의 경직성, 정치적 고려에 따라 재정이 방만하게 운영될 위험 등도 함께 고려되어야 한다. 이러한 이유에서 오늘날에는 경기 조절 기능과 더불어 재정 건전성의 유지가 재정정책의 중요한 과제로 강조되고 있다.

2.3 양자의 관계

재무행정과 재정정책은 모두 정부의 재정 활동을 다루지만 강조점이 다르다. 재무행정이 예산의 편성·집행·결산이라는 절차와 관리 작용에 초점을 둔 행정 내부의 활동이라면, 재정정책은 그 재정 수단을 활용하여 국민경제 전체의 안정과 성장이라는 거시적 목표를 추구하는 경제정책이다. 다시 말해 재정정책이 추구하는 목표는 재무행정의 예산 과정을 통해 구체적으로 실현되며, 건전하고 효율적인 재무행정이 뒷받침될 때 재정정책의 효과도 제대로 발휘될 수 있다. 따라서 두 영역은 서로 분리된 것이 아니라 상호 보완적 관계에 있다.

결론

미국 행정학은 윌슨의 정치·행정 이원론에서 출발하여, 대공황을 계기로 한 일원론, 과학성을 강조한 행태론, 그리고 사회적 형평과 시장 기제, 협력적 거버넌스를 강조하는 단계로 이어지며 시대적 과제에 응답해 왔다. 이러한 이론적 발달은 행정이 무엇을 위해, 어떻게 작동해야 하는가에 대한 끊임없는 성찰의 산물이다. 한편 재무행정과 재정정책은 그러한 행정 활동을 현실에서 가능하게 하는 물질적 토대이자 거시적 조절 수단으로서, 행정의 목표와 경제의 안정을 잇는 핵심 고리가 된다. 우리나라 역시 발전행정의 경험을 거쳐 오늘날 재정의 건전성과 형평성, 행정의 책임성과 투명성을 동시에 요구받고 있는 만큼, 행정학의 이론적 흐름과 재정 운영의 원리를 함께 이해하는 일은 더욱 중요하다고 할 수 있다.

참고문헌

1. 김지원 외 6인 공저. (2019). 「행정학개론」. 서울: 한국방송통신대학교출판문화원.
2. Wilson, W. (1887). The Study of Administration. Political Science Quarterly, 2(2), 197-222.
3. Simon, H. A. (1947). Administrative Behavior. New York: Macmillan.