관광개발의 제도적 제약, 지방 관광개발의 실패와 개선, 경제적 파급효과 제고 방안

관광개발의 입지를 제한하는 제도나 수단

관광개발은 자연환경·국토·문화재·국방·산업 등 복합적 공공이익과 충돌할 가능성이 높기 때문에, 입지단계에서부터 다양한 법령과 정책수단에 의해 강하게 제한된다. 관광개발론에서 다루는 입지 제한 제도는 크게 ① 국토 및 도시계획에 의한 제한, ② 자연 및 환경 보호에 의한 제한, ③ 산림·하천·연안 등 자원관리법에 의한 제한, ④ 문화재 보호에 의한 제한, ⑤ 국방 및 보안에 의한 제한, ⑥ 농지·초지 등 1차산업 보호에 의한 제한, ⑦ 수자원·상수원 보호에 의한 제한, ⑧ 환경영향평가 등 절차적 규제로 분류할 수 있다.

먼저 국토 및 도시계획에 의한 제한이 가장 광범위하게 작동한다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」은 전 국토를 도시지역·관리지역·농림지역·자연환경보전지역의 네 가지 용도지역으로 구분하고, 각 용도지역 안에서 다시 세부 용도지역과 용도지구·용도구역을 지정한다. 관광개발의 핵심이 되는 숙박시설·위락시설·관광휴게시설 등은 자연환경보전지역과 농림지역, 보전관리지역에서는 원칙적으로 입지가 제한되며, 계획관리지역이나 도시지역 일부에서만 조건부로 허용된다. 또한 경관지구·보전지구·취락지구·개발진흥지구 등 용도지구가 중첩 지정되면 건폐율·용적률·층수·건축물 용도가 추가로 제한된다. 개발제한구역(그린벨트)은 도시의 무질서한 확산을 막기 위해 지정되며, 구역 내에서는 신규 숙박시설이나 대규모 관광시설을 신축할 수 없고, 기존 건축물의 증·개축조차 엄격한 허가 절차를 거쳐야 한다. 도시·군관리계획 결정 단계에서 관광지·관광단지·관광특구로 지정되지 않은 토지는 사실상 본격적 관광개발이 어렵다는 점도 입지 제약으로 작용한다.

둘째, 자연환경 및 생태계 보호를 위한 제도가 강력한 입지 제한 수단으로 작동한다. 「자연공원법」은 국립공원·도립공원·군립공원·지질공원을 지정하고, 공원 안을 공원자연보존지구·공원자연환경지구·공원마을지구·공원문화유산지구 등으로 구분한다. 공원자연보존지구는 사실상 모든 건축행위가 금지되며, 공원자연환경지구에서도 숙박시설·집단시설 등은 환경부 장관 또는 공원관리청의 엄격한 허가가 있어야 한다. 「자연환경보전법」에 따른 생태·경관보전지역, 「습지보전법」에 따른 습지보호지역, 「독도 등 도서지역의 생태계 보전에 관한 특별법」에 따른 특정도서, 「야생생물 보호 및 관리에 관한 법률」에 따른 야생생물 특별보호구역 등도 마찬가지로 관광시설의 신설을 강하게 제한한다. 「백두대간 보호에 관한 법률」은 한반도 자연생태축의 핵심구역과 완충구역을 지정하여 케이블카·스키장·골프장 등 대규모 관광시설의 입지를 사실상 봉쇄한다.

셋째, 산림·하천·연안 등 자원관리법에 의한 제한이 있다. 「산지관리법」은 산지를 보전산지(임업용·공익용)와 준보전산지로 구분하고, 공익용 보전산지에서는 관광시설 건축이 원칙적으로 금지되며, 임업용 보전산지에서도 산지전용허가와 대체산림자원조성비 납부 등 복잡한 절차를 통과해야 한다. 「산림보호법」에 의한 산림보호구역(생활환경·경관·수원함양·재해방지·산림유전자원 보호구역)은 임업과 관광이 충돌하는 대표 지역이다. 「하천법」은 하천구역과 홍수관리구역 안에서의 건축·공작물 설치를 제한하며, 「연안관리법」과 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」은 해안가 리조트·마리나 개발의 핵심 규제로 작동한다. 「해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법률」에 따른 해양보호구역에서는 갯벌체험·해상관광 시설의 신·증설이 강하게 제한된다.

넷째, 문화재·역사경관 보호에 의한 제한이다. 현행 법령상 「국가유산기본법」 체계로 개편된 문화유산보호법 체계는 국가지정·시도지정·등록 문화유산 주변에 역사문화환경 보존지역(통상 외곽경계 500m, 도시지역 200m 내외)을 설정한다. 이 구역 안에서 일정 규모 이상의 건축행위는 현상변경허가 대상이 되어 높이·규모·색채·재료까지 통제된다. 경주·부여·공주·익산 등 고도(古都)에 대해서는 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」이 추가로 적용되어 관광시설이라도 한옥 양식, 전통 경관과의 조화, 층수 제한 등을 준수해야 한다. 명승·천연기념물 주변에서는 케이블카·전망대·대형 주차장 등 시각적으로 두드러지는 시설이 사실상 불가능하다.

다섯째, 국방 및 보안에 의한 제한이다. 「군사기지 및 군사시설 보호법」은 통제보호구역과 제한보호구역을 설정하고, 통제보호구역 안에서는 주거·관광시설을 포함한 거의 모든 건축이 금지되며, 제한보호구역 안에서는 군과의 협의를 거쳐야만 일정 규모의 시설을 지을 수 있다. 비행안전구역·대공방어협조구역 등도 고층 호텔·전망타워·대형 관람차의 높이 제한 요인이 된다. 접경지역의 평화관광·DMZ 관광 추진에도 이 규제가 가장 큰 변수로 작동한다.

여섯째, 농지·초지 등 1차산업 보호 제도이다. 「농지법」은 농업진흥지역(농업진흥구역·농업보호구역)을 지정하여 농업 외 용도로의 전용을 강하게 제한한다. 진흥구역에서는 관광농원·체험농장 등 일부 농촌관광시설만이 매우 제한된 규모로 허용된다. 「초지법」에 따른 초지전용도 마찬가지의 절차를 거쳐야 하며, 「공익직불제법」 적용 농지의 형질변경은 직불금 환수 등 추가 부담을 동반한다.

일곱째, 상수원 및 수자원 보호 제도이다. 「수도법」에 따른 상수원보호구역, 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 등 4대강 수계법에 의한 수변구역과 수질오염총량제 적용 지역에서는 숙박업·음식점·집단시설의 입지가 강하게 제한된다. 호수·댐 주변에서 호반관광이 활성화되지 못하는 핵심 원인이 여기에 있다.

마지막으로 절차적 규제로서 「환경영향평가법」과 「자연환경보전법」에 따른 소규모 환경영향평가, 「국토계획법」에 따른 사전재해영향성검토, 「자연재해대책법」에 따른 재해영향평가, 「경관법」에 따른 경관심의 등이 있다. 일정 규모 이상의 관광지·관광단지·관광호텔·골프장·스키장·케이블카·유원시설 등은 환경영향평가 대상에 해당하여, 입지선정 단계부터 사업승인 전까지 평가서 작성·주민의견 수렴·관계기관 협의 절차를 거쳐야 한다. 절차상 부적합 판정을 받거나 주민 반대가 크면 사실상 입지가 봉쇄될 수 있다는 점에서 절차적 규제 역시 핵심적 입지 제한 수단에 해당한다.

이상의 제도들은 개별적으로 작동하기보다는 동일 부지에 중첩 적용되는 경우가 일반적이다. 예컨대 한 산악지역이 자연공원·보전산지·산림보호구역·문화재 보존지역·군사시설 보호구역·환경영향평가 대상에 동시에 해당하는 경우, 사업자는 모든 제한 요건을 통과해야만 관광개발에 착수할 수 있다. 결국 관광개발의 입지 결정은 “어디에 무엇이 가능한가”를 미리 종합적으로 검토하는 입지적합성 분석(suitability analysis)에서 출발해야 한다.

지방정부 추진 지역관광개발의 대표적 실패 원인과 개선방안

지방정부는 인구감소·산업쇠퇴·재정자립도 저하라는 구조적 과제에 직면하면서 1990년대 후반 이후 지역관광개발을 핵심 활성화 수단으로 활용해 왔다. 그러나 영월·태백의 폐광지역 관광지, 거제 해양플라자, 무주 기업도시 리조트, 일부 지자체의 출렁다리·전망대·케이블카·야간경관시설, 한때 유행했던 ‘○○랜드’형 테마파크, 인공해변·인공섬·복합리조트 등 다수 사업이 누적 적자, 운영 중단, 매각, 철거의 길을 걸었다. 대표적 실패 원인은 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 수요 분석 부재와 과대 추정이다. 다수의 지방 관광개발 사업은 사업계획 단계에서 잠재방문객 수, 체류시간, 1인 지출액, 재방문율을 비현실적으로 산정했다. 인근 광역시·수도권 인구의 일정 비율이 자동으로 유입될 것이라는 가정, 통과형 관광객을 곧 체류형 관광객으로 환산한 가정, 동일 권역 내 유사시설과의 경쟁을 무시한 가정이 결합되면서 실제 운영 시점에는 계획 대비 30~50% 수준의 방문객만이 발생하는 사례가 반복됐다.

둘째, 유사 시설의 중복 개발과 차별성 부족이다. 한 지자체가 출렁다리로 성공하면 인근 지자체가 유사 출렁다리를 신설하고, 케이블카·스카이워크·짚라인·모노레일·전망대·루지·미디어아트관 등 ‘유행성 시설’이 동시다발적으로 확산됐다. 그 결과 지역마다 유사한 관광경관이 형성되어 차별성과 매력도가 급격히 떨어졌고, 신규 시설일수록 학습효과로 인해 단기 호기심 방문에 그쳤다.

셋째, 거점형·단일시설 중심 개발이다. 지역의 자연·문화·산업·생활 자원과 연계되지 않은 단일 거점시설은 체류시간을 늘리지 못하고 인근 상권으로의 소비 확산이 미미하다. 거점시설만 방문하고 떠나는 ‘점적(點的) 관광’이 굳어지면, 지역경제 파급효과는 입장료·주차료 수준에 머물러 운영비조차 회수하기 어렵다.

넷째, 운영주체 역량 부족과 위탁구조의 한계이다. 지방공기업·출자출연기관·민간 위탁운영자가 시설을 떠맡지만 마케팅·콘텐츠 기획·고객관리 역량이 부족한 경우가 많다. 인사이동 주기가 짧은 공무원 중심 운영구조에서는 전략의 일관성이 유지되지 않고, 위탁사업자는 단기 수익 확보에만 몰두하여 재투자와 콘텐츠 갱신이 이루어지지 않는다.

다섯째, 단체장 임기 중심의 전시성·치적성 사업이다. 4년 주기의 선출직 단체장은 임기 내 가시적 성과를 위해 대규모 건축·랜드마크형 시설을 선호한다. 이러한 정치적 압력은 사전 타당성 검토를 형식화시키고, 사후 평가와 책임 추궁을 어렵게 만들어 동일한 유형의 실패가 다른 지역에서 반복되는 구조적 원인이 된다.

여섯째, 재원조달 구조의 취약성과 부채 누적이다. 지방채·민간자본 유치·국비 매칭 등을 통해 시설을 건설했으나, 운영단계에서 수익이 부족하면 매년 보조금 투입이 불가피해진다. 이로 인해 지방재정에 만성적 부담이 발생하고, 신규 콘텐츠 투자 여력이 사라져 시설 노후화가 가속화된다.

일곱째, 주민 참여 부족과 외부자본 의존이다. 외부 대형 자본이 토지를 매입하고 시설을 운영하면, 수익은 본사가 위치한 수도권으로 유출되고 지역 고용·소득 효과는 제한적이다. 또한 주민이 사업 의사결정에서 배제되면 갈등이 누적되고, 운영 단계에서 지역 공동체의 자발적 협력을 얻기 어렵다.

여덟째, 접근성·연계교통의 부족이다. 시설 자체에는 대규모 예산을 투입하면서도, 진입도로·대중교통·주차장·관광택시·셔틀버스 등 보조 인프라 투자가 미흡하여 잠재 수요가 실제 방문으로 이어지지 않는다. 특히 고령자·가족 단위 관광객을 위한 무장애 동선과 환승체계가 부족한 경우가 많다.

아홉째, 마케팅 일관성 결여이다. 사업 초기 개관 이벤트에 집중된 마케팅 이후, 정기적 콘텐츠 갱신·계절 프로그램·SNS 활용 마케팅·국내외 여행사 연계가 단절되어 1~2년 만에 인지도가 급격히 하락한다.

이러한 실패에 대한 개선방안은 다음과 같다. 우선, 사업 착수 전 단계에서 객관적 타당성 분석을 강화해야 한다. 잠재수요 추정은 동일 권역 유사시설의 실제 방문통계를 기초자료로 활용하고, 비관·중립·낙관 시나리오별 손익분기 분석을 의무화한다. 광역지자체 또는 한국지방행정연구원, 한국문화관광연구원 등 외부 전문기관의 사전 평가를 거쳐 일정 점수 이하 사업은 국비 매칭에서 배제하는 식의 게이트키핑 장치가 필요하다.

둘째, 지역 고유 자원에 기반한 차별화된 콘텐츠를 발굴해야 한다. 폐광·폐선·폐교·폐산업단지 등 산업유산, 한옥·종가·서원·읍성 등 역사자원, 갯벌·습지·계곡·숲길 등 생태자원, 김치·젓갈·전통주·차·발효식품 등 미식자원을 결합한 스토리텔링이 단순 시설보다 지속가능성이 높다. ‘관광두레’ 사업처럼 주민이 직접 콘텐츠를 운영하는 모델은 외부 자본 유출을 줄이고 지역 정체성을 강화한다.

셋째, 점적 거점에서 면적·선적 관광으로 전환해야 한다. 단일 거점시설 대신 마을 단위 체험형 콘텐츠, 도보·자전거·드라이브 코스 형태의 선적 관광루트, 광역 단위의 테마형 권역관광(예: 남파랑길, 동해안 자전거길, 서남해안 섬여행)으로 재편하면 체류시간과 1인 지출액이 동시에 증가한다.

넷째, 운영 전문성을 확보해야 한다. 단체장 임기와 무관하게 5~10년 단위 마스터플랜과 중장기 운영전략을 수립하고, 전문 운영조직(지역관광공사, 지역DMO, 지역관광추진조직)을 설치하여 마케팅·콘텐츠 기획·데이터 분석 역량을 축적해야 한다. 운영 성과는 방문객 수가 아니라 체류시간, 재방문율, 지역 내 소비액, 주민 고용 등 다차원 지표로 평가한다.

다섯째, 재정구조를 다각화해야 한다. 시설사용료에만 의존하지 말고, 지역상품 판매, 미식 콘텐츠, 야간 프로그램, 체험 프로그램, 교육 연계 수학여행 등을 통한 수익원을 확보하며, 민간 임대·프랜차이즈·로컬 크리에이터 입점을 활성화한다. 이때 수익의 일정 비율을 지역 재투자 펀드에 적립하여 콘텐츠 갱신 재원으로 활용한다.

여섯째, 주민 참여와 거버넌스를 제도화해야 한다. 사업 기획단계부터 주민·상인·청년·이주민이 참여하는 협의체를 운영하고, 사회적기업·협동조합·마을기업이 콘텐츠 운영의 주축이 되도록 지원한다. 지역민이 운영 주체가 되면 외부 자본 유출이 줄고, 갈등 비용도 감소한다.

일곱째, 광역·중앙정부 차원의 조정 기능을 강화해야 한다. 인접 지자체 간 유사 시설 중복을 방지하기 위한 광역관광계획, 중복 시설에 대한 국비 매칭 제한, 시설 통폐합 인센티브 등 상위계획 차원의 조정이 필요하다.

마지막으로, 사후 평가와 출구전략을 제도화해야 한다. 일정 기간 운영 후 손익·이용률·만족도가 기준 이하인 시설은 용도전환, 매각, 철거 등 출구전략을 미리 계획에 포함시키고, 그 비용까지 사업 타당성 검토에 반영해야 한다.

관광개발의 긍정적 경제적 파급효과를 높이기 위한 방안

관광개발의 경제적 파급효과는 일반적으로 직접효과·간접효과·유발효과의 세 층위로 구분된다. 직접효과는 관광객이 숙박·음식·교통·입장료·기념품 구매 등에 지출하는 1차 소비와 그로 인해 발생하는 관광사업체의 매출·고용을 의미한다. 간접효과는 관광사업체가 식자재·세탁·청소·운송·건설·홍보 등 연관 산업으로부터 재화·서비스를 구매하면서 발생하는 후방연계 효과이다. 유발효과는 관광 부문에서 발생한 임금·이윤이 종사자와 사업주의 가계 소비로 이어져 지역경제 전반에 추가 수요를 창출하는 효과이다. 세 효과의 합이 1차 지출 대비 몇 배로 확장되는지를 ‘관광승수(tourism multiplier)’로 측정한다. 동일한 규모의 관광객 지출이 발생하더라도, 지역경제 구조와 개발 방식에 따라 승수의 크기는 크게 달라진다. 따라서 긍정적 경제적 파급효과를 높이기 위해서는 ‘방문객 수 자체’보다 ‘지역 내 소비 누수(leakage)를 줄이고 지역 내 순환을 강화하는 구조’를 만드는 것이 핵심이다.

첫째, 체류형 관광으로의 전환이 가장 효과적이다. 통과형·당일형 관광객은 입장료와 간단한 식사 정도만 소비하지만, 1박 이상 체류하는 관광객은 숙박·저녁식사·야간 프로그램·다음 날 추가 활동 등 1인 지출액이 2~4배 이상 증가한다. 이를 위해 다양한 가격대의 숙박시설(중저가 호텔, 게스트하우스, 한옥스테이, 농어촌민박, 캠핑장, 워케이션 시설)을 균형 있게 공급하고, 1박 패키지·연박할인·체험연계 상품을 강화해야 한다. 워케이션, 한 달 살기, 장기체류 프로그램은 비수기 수요 분산과 체류일수 증가에 동시에 기여한다.

둘째, 지역 내 소비를 유도하는 ‘로컬 콘텐츠’ 강화이다. 관광객 지출이 대형 프랜차이즈와 외부 자본 호텔로 집중되면 매출의 상당 부분이 본사 소재지로 유출되어 승수효과가 떨어진다. 반대로 로컬 식당·로컬 카페·로컬 크리에이터의 굿즈·지역 농수산물 직거래 매장으로 지출이 유도되면 지역 가계소득이 직접 증가하고 재투자가 이뤄진다. 지역화폐·관광두레·로컬 푸드 인증제·로컬 페어 등을 결합한 마케팅이 효과적이다.

셋째, 미식관광·식재료 산업 연계이다. 음식은 관광객 지출에서 가장 큰 비중을 차지할 뿐 아니라, 농수축산업과의 후방연계가 강해 간접효과를 크게 한다. 지역 특산물을 활용한 향토음식, 미슐랭급 파인다이닝, 와이너리·전통주 양조장 투어, 발효식품 체험, 시장 미식투어 등은 관광객의 1인 지출액과 동시에 지역 1차산업의 부가가치를 함께 높인다.

넷째, 야간경제(night economy) 활성화이다. 같은 방문객 수라도 18시 이전에 떠나는 관광지와 21시 이후까지 머무는 관광지의 지역경제 효과는 크게 다르다. 야간경관 조명, 야간 개장 박물관, 야시장, 거리공연, 미디어아트, 야간 산책로, 별빛관광 등은 체류시간을 연장시키고 저녁식사·주류·심야간식·숙박 수요를 추가로 창출한다. 다만 소음·교통·치안 문제를 함께 관리하는 거버넌스가 필요하다.

다섯째, 후방연계 산업 육성이다. 관광사업체가 식자재·세탁·청소·운송·인테리어·디자인·공연 콘텐츠 등을 지역 내에서 조달할 수 있도록 공급체계를 구축해야 한다. 지역 협동조합형 식자재 공급망, 지역 청소·세탁 사회적기업, 지역 디자이너 및 공연팀과의 매칭 플랫폼 등이 대표적이다. 이는 누수(leakage)를 줄여 승수효과를 직접 끌어올린다.

여섯째, 관광인력의 질적 향상과 양질의 일자리 창출이다. 관광산업이 저임금·비정규직 중심이라는 비판을 해소하기 위해, 지역관광 전문인력 양성센터, 호스피탈리티 직무교육, 외국어·디지털 마케팅 교육을 강화해야 한다. 양질의 일자리는 종사자 가계 소비를 늘려 유발효과를 키우고, 청년 인구의 지역 정착에도 기여한다.

일곱째, 디지털 기반 데이터 마케팅이다. 신용카드 결제·통신 위치정보·관광플랫폼 빅데이터를 활용하여 방문객의 출발지·동선·체류시간·소비패턴을 분석하면, 마케팅 효율과 콘텐츠 개선 속도가 빨라진다. 동선 데이터는 신호·주차·셔틀버스 배치 등 인프라 투자 우선순위 결정에도 활용된다.

여덟째, MICE·스포츠·교육·의료관광 등 고부가가치 분야 결합이다. 일반 관광객보다 1인 지출액이 2~5배 높은 국제회의·전시·인센티브투어·스포츠대회·교육연수·웰니스/의료관광은 비수기 수요 보완에 효과적이다. 지역 컨벤션센터, 스포츠 인프라, 대학 연계 프로그램을 관광 콘텐츠와 결합하면 시설 가동률과 지역경제 파급효과가 동시에 상승한다.

아홉째, 접근성 향상과 광역 연계이다. 고속철도·고속버스·항공·렌터카·관광택시·관광형 대중교통의 연계가 잘 이루어질수록 잠재수요가 실제 방문으로 전환된다. 인접 지자체와의 광역관광 패스, 권역 통합 마케팅, 공동 브랜드는 단일 지역이 감당하기 어려운 마케팅 비용을 분담하면서도 전체 지역경제 파급효과를 키운다.

열째, 환경·사회적 지속가능성 확보이다. 과잉관광(overtourism)으로 인한 환경훼손·주민 갈등·임대료 상승은 단기적으로는 매출 증가로 보이지만 중장기적으로는 지역 매력도 하락과 주민 이탈을 초래해 경제 파급효과를 약화시킨다. 적정수용력 관리, 수익의 일부를 환경 보전·주민 지원에 환원하는 관광부담금·기금 제도, 친환경 인증, 공정관광 가이드라인 등을 통해 지속가능한 구조를 갖추어야 한다.

마지막으로, 위 모든 방안을 관통하는 원칙은 ‘지역 내 순환을 극대화하고 누수를 최소화한다’는 것이다. 동일한 1만 원의 관광 지출이라도, 외부 자본 프랜차이즈로 흘러가면 7천8천 원이 본사로 유출되지만, 지역 식당·지역 농가·지역 청년 크리에이터로 흘러가면 그중 다시 상당 부분이 지역 내에서 재지출되어 승수효과가 1.52배 이상 커진다. 따라서 지방정부의 관광개발 전략은 ‘얼마나 많은 사람을 부를 것인가’에서 ‘부른 사람의 지출이 얼마나 지역에 남는가’로 전환되어야 하며, 이를 위해 콘텐츠·산업연계·인력·재정·거버넌스의 통합적 설계가 요구된다.